De ce cetățenii trebuie să participe în dezvoltarea orașului?
Cetățenii trebuie implicați în procesul decizional, de la stabilirea agendei până la dezvoltare de politici. Aceasta face o propunere mai bună, folosește cunoștințele cetățenilor, reflectă interesele diferitor grupuri, evită conflictele și contribuie la atingerea unui consens. Indiferent de cât de complex este un subiect, autoritățile trebuie să „traducă” limbajul tehnic și să folosească o varietate de instrumente pentru a trezi interesul locuitorilor. Prezentăm exemplul a două orașe europene - Tartu și Ostrava - care au întrebat oamenii cum trebuie să fie două documente esențiale pentru dezvoltarea unui oraș.
Totuși, cercetătorii spun că multe dintre instrumentele folosite de autorități de fapt simulează participarea publicului și mai avem mult de lucru pentru ca recomandările să fie cu adevărat folosite.
Participarea publică: încredere, credibilitate și angajament
Participarea cetățenilor este o componentă esențială în dezvoltarea și gestionarea unui oraș. Administrațiile publice, care promovează orașele inteligente și dezvoltarea sustenabilă, testează metode variate de implicare a cetățenilor și creează un cadru legislativ adecvat.
Participarea publică este implicarea cetățenilor în procesul decizional cu scopul de a influența alegerile făcute. Membrii publicului se angajează atât în crearea agendei, cât și în activități de dezvoltare de politici. Aceasta este un proces, nu un singur eveniment. Astăzi, tot mai mulți spun că trebuie de depășit „modelul elitist în care opinia experților este cea de autoritate în reglementarea proceselor și să ne mișcăm spre cele în care cetățenii au o voce în crearea deciziilor guvernării”.
Participarea publică, de multe ori, este o incomoditate pentru autorități: este complexă și necesită resurse de timp, de bani și de oameni. De fapt, participarea publică are o mulțime de avantaje, care depășesc costurile. Aceasta generează încredere, credibilitate și angajament în implementarea politicilor.
În urma a cinci discuții publice organizate de Primăria Mea în 2019, am elaborat un îndrumar de consultări publice în care explicăm de ce autoritățile trebuie să le organizeze:
- Pentru a înțelege necesitățile celor pentru care lucrează;
- Pentru a îmbunătăți propunerea și a folosi cunoștințele cetățenilor. La consultări publice pot veni persoane cu orice pregătire, studii și experiență. Această diversitate poate aduce perspective noi;
- Pentru a promova anumite propuneri și a identifica susținători;
- Pentru a obține consens sau compromis. Multe propuneri benefice, chiar și pentru o majoritate a cetățenilor, pot afecta un grup anumit. Fiecare dintre părți este în drept să își spună părerea în cadrul unor consultări publice. Anumite decizii, fără implicarea locuitorilor, pot conduce la o diviziune mai mare în societate și la decizii care ulterior vor fi schimbate.
Lecțiile din experiența practică sunt susținute de teoreticienii din domeniu care spun că participarea publică conduce la soluții mai bune, facilitează implementarea, oferă legitimitate și împuternicește comunitățile. Deciziile sunt calitative atunci când încorporează înțelepciunea locală și reprezintă preferințele publicului, prin aceasta se rezolvă conflictele care pot apărea pe parcurs. Este necesar de accentuat că nu există un public uniform, ci mai multe publicuri, iar la acestea se ajunge prin metode diferite.
Pe parcursul mai multor articole, vom explica cum sunt implicați cetățenii în alte țări: fie prin mijloace offline, fie digitale, precum și în exerciții de bugetare participativă, amenajarea spațiilor publice etc. Vom începe cu două exemple despre dezvoltarea strategică a orașelor: unul e din Tartu, Estonia; celălalt din Ostrava, Cehia. Ne dăm bine seama că ambele sunt orașe din țări cu democrații funcționale și cu o cultură urbană dezvoltată, în plus, cu populație mică: Tartu - sub 100 de mii de locuitori, Ostrava - aproape 300 de mii. Oricum, modelul lor poate fi replicat, dacă nu la nivel de oraș, cel puțin de sectoare sau regiuni și ne poate inspira să înțelegem rolul cetățenilor în dezvoltarea de politici.
Masterplanul consultat și „trucul” folosit de autoritățile din Tartu, Estonia
În orașul Tartu din Estonia, autoritățile au decis să implice cetățenii în crearea unui document complex, dar esențial pentru că afectează viața fiecăruia. Masterplanul.
Un masterplan este un document de planificare pe termen lung care oferă liniile directoare pentru dezvoltare și creștere a unei regiuni sau localități. Acest document face conexiunea dintre clădiri, context social și mediul înconjurător. Include analiză, recomandări și propuneri despre populație, economie, locuințe, transport, servicii și folosirea terenurilor.
Autoritățile estoniene știau că un masterplan este prea abstract să atragă interesul cetățenilor: are sute de pagini și o serie de hărți pe care mulți nu le pot înțelege. Jarno Laur, fostul viceprimar al or. Tartu, explică cum au implicat cetățenii în acest proces:
„Trucul este să traduceți textul și hărțile complicate în ceva pe care oamenii îl pot înțelege, apoi să simtă că au ceva de spus.”
Ce s-a făcut mai exact:
- Oamenii și-au spus părerea. Autoritățile au întrebat locuitorii cum văd viitorul orașului. Au făcut asta cât mai variat și amuzant, astfel încât oamenii să distribuie pe rețelele de socializare. Au pus și postere prin oraș.
Sursa: https://cooperativecity.org/2017/09/19/tartus-new-masterplan/
- Hărți interactive. Municipalitatea a creat o pagină separată pe site-ul Primăriei și o hartă digitală care conținea toată informația relevantă. Un masterplan, de regulă, conține câte 20-30 de hărți separate. Pentru acest proces a fost creată o singură hartă digitală, astfel încât fiecare persoană să poată selecta subiectele care îl interesează și să facă harta lui. Oamenii puteau vedea cum școlile sau pistele pentru bicicliști interacționează, astfel înțelegând mai bine funcționarea orașului;
- Discuții publice. Legislația prevedea obligația de a oferi cel puțin șase săptămâni pentru dezbateri, cu o discuție înainte și una după această perioadă. Autoritățile însă au organizat 12 discuții în loc de 2. Aceștia au transmis câte un fluturaș cu cele mai importante probleme incluse în masterplan în fiecare cutie poștală, iar cetățenii au fost invitați la discuții.
- Hartă pentru colectarea ideilor. Oamenii puteau propune într-un anumit loc un teren de joacă sau o bancă. Astfel, harta a devenit un fel de forum de discuții. Viceprimarul a spus că au primit peste 100 de idei, iar astfel au diminuat obstacolele pentru cei care vor să participe: „Majoritatea ideilor erau foarte bune. Mi-a fost cam frică că, dacă dai o astfel de oportunitate. De obicei oamenii sunt împotrivă la ceva, dar de data aceasta au fost surprinzător de constructivi.”
Sursa: https://cooperativecity.org/2017/09/19/tartus-new-masterplan/
„Propunerile cetățenilor sunt indicatori de probleme și idei”, consideră organizatorii acestui amplu proces participativ. Acestea sunt discutate, iar ulterior participanții primesc un răspuns oficial de la municipalitate. Cele care stârnesc cele mai multe discuții sau poziții contradictorii înseamnă că necesită mai multă atenție din partea autorităților.
20 000 de cetățeni implicați în Ostrava, Cehia
În 2016, orașul Ostrava din Cehia a făcut Planul de Dezvoltare Strategică 2017-2023.
„Un plan făcut pentru și de cetățeni înseamnă că viziunea de dezvoltare a orașului este și în mințile oamenilor, nu doar pe hârtie. Totodată, viziunea pe termen lung va fi mai puțin expusă la schimbările politice”
Scopul exercițiului a fost de a implica oameni din diferite domenii ale dezvoltării urbane și durabile în grupuri de lucru, în comitete sau prin interviuri individuale pe subiecte precum dezvoltarea, infrastructura și guvernarea orașului, oameni și comunități, mediu și resurse, viziune și imagine, arhitectură și urbanism.
Inițial, obiectivul era de a implica 5 000 de persoane. Până la sfârșitul lui 2016 erau 20 000.
- 6 800 de persoane au completat un chestionar cu părerile lor despre Ostrava;
- 8 000 de persoane au introdus zeci de mii de comentarii pe hărțile emoționale (harta emoțională conectează emoțiile indivizilor cu un loc specific și are un rol în planificarea strategiei orașului sau în dezvoltarea facilităților publice) și au participat la dezbateri;
- 1 200 de persoane au introdus peste 15 000 de comentarii pe harta emoțională online;
- 250 de experți au fost implicați în grupuri de lucru și interviuri;
- 500 de persoane au trimis ideile lor pentru proiecte și sugestii pentru planul strategic.
Prin acest proces participativ, a fost schimbată și percepția negativă a administrației publice locale.
Primăria Chișinău și Masterplanul misterios
Aceste două exemple arată că, indiferent de complexitatea subiectului, cetățenii pot fi implicați în procesele decizionale. Trebuie să existe deschidere a administrației publice locale atât spre informare, comunicare, implicare și împuternicire, cât și spre parteneriate cu experți, societatea civilă, grupuri de activiști care să ajute la organizarea acestui proces.
La moment și în municipiul Chișinău se lucrează la un Masterplan. La mijloc de septembrie a fost distribuit un chestionar pentru a solicita opinia chișinăuienilor despre dezvoltarea orașului. Din document nu era clar la inițiativa cui se face sondajul, cum va fi folosit, care este termenul limită și care sunt alte etape de consultare a opiniei publice. Am discutat cu mai mulți reprezentați ai Primăriei care au explicat cine este inițatorul și că termenul limită este 1 octombrie. Am scris mai multe în acest text. Ulterior, am aflat întâmplător că termenul limită a fost prelungit. Nu există niciun fel de informație structurată despre cine face Masterplanul, cum a fost aleasă compania, cum se implică cetățenii și alte informații de interes public.
Dacă ați ajuns până aici, puțintică teorie
Scara lui Arnstein sau de ce consultarea publică nu este ideală
Declarația autorităților că „Cetățenii au fost consultați!” îmbunează orice activist civic moldovean, pentru că de cele mai multe ori, nu avem nici măcar consultări publice. Însă nu este clar de câte ori au fost făcute aceste consultări, cum au fost promovate și cum au fost acceptate sau respinse propunerile.
Cel mai cunoscut model de explicare a participării publice, scara lui Arnstein, nu plasează consultările în topul celor mai eficiente instrumente.
În 1969, Sherry Arnstein, consilier șef pe participarea cetățenilor în cadrul Programului Orașe Model, realizat de Departamentul Locuințe și Dezvoltare Urbană din SUA, publică articolul „O scară a participării cetățenilor”. Aceasta începe textul prin a spune că participarea cetățenilor se aseamănă puțin cu a mânca spanac: nimeni nu este principial împotrivă pentru că acesta este bun pentru tine. Continuă prin a scrie că „participarea publică” este un concept aplaudat de toți, dar aplauzele sunt reduse atunci când vorbim de participarea minoritățile rasiale, etnice, ideologice sau politice.
Participarea cetățenilor este puterea cetățenilor, continuă ea. Este redistribuirea puterii care permite celor care au fost excluși din procesele politice și economice să fie incluși pe viitor.
Arnstein desenează cele opt scări ale participării:
Nonparticiparea înseamnă că scopul real nu este facilitarea participării în coordonarea sau planificarea proiectelor, dar „educarea” sau „lecuiarea” cetățenilor de către cei care dețin puterea. Aceștia pot fi invitați ca membri în diferite organe de consultare, dar rolul lor este mai degrabă pasiv.
Următoarea etapă - tokenism - adică informare, consultare sau reconciliere - înseamnă că oamenii săraci sau fără putere pot să își facă vocea auzită, dar nu înseamnă că recomandările lor vor fi folosite. În cazul informării, comunicarea este unidirecțională, se descurajează întrebările și se oferă răspunsuri incomplete. În cazul consultării, nu există activități sau un organ care să asigure implementarea propunerilor, iar succesul este măsurat în câte persoane participă sau câți respondenți sunt la un sondaj. Totodată, deseori, în acest tip de „consultare” a opiniei publice pot fi prezentate opțiuni limitate, astfel, conducând la rezultate care nu reflectă necesitățile comunității. Reconcilierea este mai aproape de redistribuirea puterii, dar totuși influența este aparentă. Cetățenii pot ajunge în organe consultative, dar sunt în minoritate.
Parteneriat înseamnă că oamenii pot negocia cu cei care dețin puterea și împart responsabilitățile de planificare și luare a deciziilor. O fac aceasta prin diverse organe, inclusiv, prin consilii de politici, comitete de planificare și mecanisme de a depăși impasurile. Arnstein spune că aceasta funcționează mai ales când liderii comunitari reprezintă o circumscripție, care are resursele necesare să poată plăti eforturile persoanei care îi reprezintă, totodată, oferă salarii, de exemplu, tehnicienilor, juriștilor sau organizatorilor comunitari. Puterea delegată înseamnă că cetățenii dețin puterea de decizie în cadrul unui plan sau program. Pentru a depăși diferențele, autoritățile trebuie să înceapă procesul de negociere, mai degrabă decât să răspundă la presiune. Și ultimul este control al cetățenilor înseamnă că cetățenii/rezidenții pot coordona un program sau o instituție și au putere deplină asupra politicilor și a aspectelor manageriale și trebuie să negocieze orice schimbări venite „din afară”.
Arnstein scrie imediat că această scară este o simplificare, dar spune că este important de înțeles că există diferite gradații ale implicării cetățenilor.
Alte scări și modele
Modelul Arnstein a fost criticat pentru simplitatea lui, mai ales ținând cont de diversitatea proceselor și scopurilor lor. Conform lui Arnstein, eficiența participării constă în gradul de putere pe care îl au participanții în procesul decizional. Participarea, spun unii autori, poate însemna uneori mai degrabă un proces de învățare, decât de influență; iar puterea cetățenilor nu este mereu dorită, de exemplu, atunci când deciziile luate afectează o comunitate mai mare decât cea a participanților.
Totuși, scări asemănătoare au fost dezvoltate ulterior. Asociația internațională pentru participare publică a dezvoltat un spectru participativ cu cinci scări.
În 2006, Archon Fung critică modelul Arnstein spunând că nu întotdeauna controlul total este dezirabil mereu, uneori publicul având rol doar consultativ. Totodată, el corectează modelul unidimensional și creează „cubul democrației”. Astfel, prima dimensiune este cine participă, a doua - cum participanții fac schimb de informație și iau decizii și a treia - legătura dintre discuții și politici sau acțiune publică. Articolul lui Fung se încheie cu faptul că există trei elemente importante: legitimitate, justiție și eficiența acțiunii publice. În continuare, zice el, niciun fel de model participativ nu este potrivit pentru a servi celor trei valori democratice concomitent. Un design specific de participare abordează anumite obiective specifice.
Concluzie
Administrațiile publice ale orașelor trebuie să înțeleagă importanța implicării cetățenilor în procesul decizional și să identifice instrumente pentru ca asta să fie posibil. Simularea consultărilor publice poate face procesul ulterior de implementare a acțiunilor mai dificil, iar necesitățile reale ale cetățenilor pot fi ignorate.
În municipiul Chișinău, deocamdată, în procesele de dezvoltare a unor documente esențiale există lipsă de transparență, neclaritate și ignorare a rezidenților. Exemplele din Tartu și Ostrava arată cât de important este ca locuitorii să învețe să înțeleagă și să simtă orașul lor, mai ales prin astfel de exerciții democratice ca dezvoltarea unui Masterplan.
Autoare: Vlada Ciobanu
